一．前言

民政部印发《2022年度国家老龄事业发展公报》显示^[1]，截至 2022 年末，全国 60 周岁及以上老年人口 28004 万人，占总人口的 19.8%；全国 65 周岁及以上老年人口 20978 万人，占总人口的 14.9%^[2]。伴随着人口老龄化进程的加快，老年人慢性病患病率提高，导致对医护康复和生活照料的需求急剧增加^[3]，但传统的养老服务难以同时满足老年人对“养”与“医”的双重需求^[4]。2013年《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）提出建立完善以居家为基础、以社区为依托、以机构为支撑、医养相结合的养老服务体系^[5]，医养结合自此被提上政府议程。之后，国家和地方陆续出台有关医养结合的政策措施，以完善医养结合的养老服务体系。因此，本文基于三维框架对2024年养老服务政策进行梳理及分析，探讨国内养老服务政策的特点及侧重点。

二．研究设计

（一）政策文本收集 本研究在文本收集与筛选的过程中主要以“养老”“医养结合”等关键词对国务院、国家相关部委等机构的官方网站进行全文检索，检索2024年1月1日至2024年12月30日公开发表过的能体现医养结合相关内容的政策法规等，经收集、整理及筛选后共有22份政府政策纳入研究。

（二)分析框架构建

1.X维度：

养老服务供给主体主要是指以政府为代表的行政力量，以养老服务机构为代表的市场力量，以社会组织、社区为代表的社会力量和以子女为代表的家庭力量^[6]。基于相关研究成果，本文将养老服务政策参与主体确定为政府，市场，社会，家庭。

2.Y维度：

将政策目标细化为完善养老保障、健全养老服务体系、健全健康支持体系、繁荣养老产业、打造宜居环境、丰富精神文化生活、促进社会参与、完善权益保障、发展智慧养老、加强督察工作10个子维度。

3.Z维度：

本研究采用罗斯韦尔和泽哥菲尔德的政策工具分类方法，分为供给型、环境型和需求型。供给型主要包括资金投入，设施提供，技术与产品支持，信息服务，人才培养，需求型包括政府采购、服务外包、市场塑造，环境型包括目标规划、策略措施、金融支持、税收优惠、法规管制。

（三）政策文本内容编码 本文在内容分析法和政策计量法的指导下，将22份与医养结合政策文件相关的语句作为分析单位，采用了“政策文本－条例编号”的方式^[7] ，对其进行编码和分类。经过测试之后，最终形成内容分析单元编码表。

三．研究结果

（一）政策文本二维交互分析

1.x—y维度交叉分析

从政府角度分析其在政策目标中的参与情况，其在加强督察工作和完善医疗保障领域占据主导地位，通过刚性约束保障医养政策的落实，参与比例分别为93.75%，86.36%。繁荣医养产业居于第三位，占64.71%，通过跨领域协调功能构建“医养康护”一体化生态。健全健康支持体系居于第四位，占55.70%，政府在这一政策目标中的高参与度可以保证医养结合体系发展的稳定性，减小市场波动的影响。打造宜居环境占55.00%，通过建设示范项目来整合社会资源，提高资源利用效率。

市场主要参与健全医疗服务体系方面，占46.21%，依靠市场竞争机制提高资源配置效率，提升老年人的就医体验。

社会在医养结合政策的参与率总体较低，主要参与促进社会参与这一方面，依靠其贴近基层的优势弥补政府与市场在情感关怀等服务上的不足。

家庭主要参与健全医疗服务体系，健全健康支持体系，打造宜居环境这三方面，在健全医疗服务体系中参与率相对较高，承担了对老年人个性化照顾的职能。

2.x—z维度交叉分析

通过分析可知，政府在环境型策略措施中占比最高，这表明策略措施的制定是政府履行公共管理职责的核心手段。其次为供给型技术与产品支持，政府通过加强研发投入，集中采购和统一供给保障了产品的适用性和普惠性。

市场在供给型技术与产品支持中的参与率最高，通过迅速捕捉老年人的需求来整合资源推动产品迭代。其次在环境型策略措施中的参与率较高，通过市场需求自主制定相关标准，提高措施标准的适配性。

社会在环境型策略措施和供给型技术与产品支持方面参与度较高。通过基层实践将政策工具本土化，同时直接接触老年人捕捉实际需求，推动产品改良。

家庭主要参与供给型设施提供和供给型人才培养两方面，当前我国大部分老年人选择居家养老的现实为供给型工具提供了应用场景。

3.y—z维度交叉分析

医疗服务体系的构建主要运用供给型与环境型两种工具，形成技术突破和制度保障双重支撑。健全健康支持体系主要依赖环境型策略措施来推动相关部门协同发展，但缺少需求型工具的运用，在及时响应老年群体需求方面存在短板。

在完善医疗保障，繁荣医养产业，打造宜居环境，促进社会参与，发展智慧养老方面涉及的政策工具较少，完善医疗保障依赖供给型资金支持；繁荣医养产业平衡运用供给型技术与产品支持，需求型市场塑造和环境型策略措施三种工具；打造宜居环境侧重应用供给型设施提供这一工具；促进社会参与依托环境型策略措施的引导；发展智慧养老聚焦供给型技术与产品支持。

在丰富精神文化，完善权益保障方面，工具局限源于自身政策目标被边缘化，而在加强督察工作方面，其过度依赖环境型法规管制这一政策工具，缺少供给型，需求型工具的配合，表现出重标准而轻保障的结构性缺陷。

四．结论与建议

（一）主要结论 在政策主体方面，政府的参与度过高，为52.59%，而社会和家庭参与度过低，仅占9.48%和4.02%，暴露出行政主导与老年个体的需求脱节的治理困境。政策目标方面呈现出过度侧重医养结合硬件设施建设而忽略精神文化关注的现象。政策工具维度则存在明显工具使用失衡问题，供给型政策工具运用较多，占60.69%，但其内部结构相对不均。同时，需求型工具严重缺乏，仅占2.52%，暴露出市场需求导向不足，社会参与力度小等问题。

（二）政策建议 研究建议适当降低政府的直接干预，强化市场对医养结合良性发展的驱动作用，加强对社会志愿者与家庭成员的专业培训和资金设备支持，形成多元治理格局。建议提高“丰富精神文化”和“完善权益保障”的占比，重视对老年人精神需求方面的保障。建议适度降低供给型工具的比重，着重调整其内部结构，增加资金投入和设施提供占比，同时加大需求型工具在个性化服务中的运用，激发市场活力。在了解利益相关方需求的基础之上，建立政策目标——政策工具相对应的匹配机制，保障各政策工具的使用相对均衡，从而实现可持续发展的医养结合服务体系。

References

[1]安娜.《2022年度国家老龄事业发展公报》发布.社会与公益.2023.(12):7.

[2]孔振,袁伟,寇文珍,雒文龙.“互联网+”智慧养老发展现状及其优化路径.黑龙江科学.2023.14(23):50-52.

[3]聂建亮,孙志红,吴玉锋.中国医养结合研究：脉络与整体特征.社会保障研究.2022.(05):97-111.

[4]邓大松,李玉娇.医养结合养老模式:制度理性、供需困境与模式创新.新疆师范大学学报(哲学社会科学版).2018.39(01):107-114+2.

[5]鞠秀玉.政策工具视角下江苏省养老服务政策研究,2024.

[6]韩烨,付佳平.中国养老服务政策供给:演进历程、治理框架、未来方向.兰州学刊.2020.(09):187-198.

[7]郝翔宇.基于三维分析框架的我国县域医共体政策文本量化研究,2025.

通讯作者：谢静

基金项目：连云港市科协技术协会项目（LKxyb24076）